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李稻葵:从封闭小区改革看释放的政策信息

发布日期:
2018-07-10
浏览量:
63315

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笔者在美国曾遇过小区道路被临时征用为市政路,不过政府已事先声明拥有这一权利。反观我国,相关法律法规恐怕并没有事先明示这一点,而居民在购置房屋时,已经把封闭小区作为一个条件来参考了。小区房价充分反映了封闭小区的环境价值,这才导致大量业主对国务院新指导意见的担忧。 
打开封闭小区涉及千万家庭,这种改革应该遵循改革的三个基本规律,即改革必须对利益受害者进行合理的补偿,任何规矩的改变不能简单回溯过去,改革要分头试验、因地制宜。 
既然打开封闭小区将使城市运营更加通畅,政府就应该通过协商补偿相关小区业主的损失,这应该是一个和平谈判而非简单剥夺的过程,也不妨由各地灵活试点。通过改变法律的方式强制打开小区,相当于对既得利益者进行剥夺,这样的改革将遇到阻力。 
最近,决策层发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。在这一具有顶层设计性质的文件中,具体提出了一个指导性原则,就是未来在城市规划过程中不再允许设立封闭式小区,而已经建成的封闭式小区要逐步打开。这一具体规定在迅速互联网上引发了广泛议论。这让我想起多年前的一件事。 
20多年前,我刚刚博士毕业,美国密歇根大学聘我作助理教授。得到这第一份工作后,我面临的一个现实问题就是搬家、找房——从我读书的波士顿郊区坎布里奇搬到中西部的小镇安娜堡(Ann Arbor)。暑假里去了一次后,发现了一个非常安静且离学校不远的小社区。社区里房屋之间距离很远,每栋都是有五六个单元的二层木屋,夏季绿草茵茵,环境非常好。这个小区没有围墙,也没有门卫,车辆可以自由进出,但是小区入口的提示牌写着“非居民或访客禁止穿行”。守法的美国中西部居民的确很少把小区的路当做普通马路使用,不会横穿小区。就这样,我在小区中租了房子,住了下来。 
可是到了第二年初春的某一天,我傍晚回家的时候突然发现小区里车水马龙,汽车川流不息,回到家里,桌子上仿佛也多了一层灰,整个小区变了个样子,曾经的宁静被嘈杂取代。第二天上班前,我在小区管理处看到了一个告示,说政府通知,因为周边道路经过几年风雪的侵蚀已经破旧不堪,需要维修,维修期间市政府特别请求借用小区道路作为临时公共道路,疏解交通。在我的追问下,小区管理员告诉我,在特殊情况下,政府的确有权利这样做。 
这件事给我留下了深刻的印象。它反映了美国这样的法制社会如下几个道理。第一,整个社会,包括政府是尊重私有产权的。正常情况下,小区的路不能作为公共交通设施使用,小区内有保安巡逻,一旦遇到无关分子进入,保安是有权纠察的。第二,封闭的小区相比相对喧闹的小区,的确有它的优势,提高了小区居民的生活水平。第三,在特殊情况下,政府事先声明,小区道路可以作为市区道路。反观我国的相关法律和政府条例,我们恐怕并没有事先明确声明,在特殊情况下封闭的小区必须对外开放;而小区的居民在决定购置房产之时,已经把封闭小区作为一个条件来参考了。小区房屋的价格已经充分考虑了封闭小区的环境价值,这才导致大量的业主对国务院新指导意见的担忧。 
行文至此,一个问题自然提出:改革是不是有自己的客观的规律?如果有这样的规律,是否应该自觉地遵守这种改革的规律,让改革顺利地推出并执行下去? 
打开封闭的小区就是一个涉及到千万家庭和业主的改革,这种改革应该遵循改革的基本的规律。那么,改革的基本的规律是什么呢? 
首先应该明确,改革的本质是渐进式的改良,而非对现有体制和利益格局的革命。改革本身应该是和平的,应该是利益各方可以平和接受的,而不是通过暴力剥夺的方式强制推行的。中国社会近40年的改革,给民众带来了巨大的利益,其中基本的规律应该是比较明确的,也是容易总结的。我想这里面有三个基本规律值得总结和反思。 
第一,改革必须对利益受害者进行合理的补偿。既然是改革,那么它一定会带来社会总体利益的提升,用俗话说,就是馅饼做得更大。既然如此,那么对改革中利益受损的各方,就应该能够拿出做得更大的馅饼的一部分进行补偿。以国有企业改革为例,国企改革中受损的可能是下岗的职工以及无法偿还的债务的所有者,受益者是总体的社会。政府作为改革受益者的一个总代表,就应该提前支取未来增加的财政税收,用于补偿下岗职工和相关的债权人。 
回到封闭小区改革的案例,既然打开封闭小区将会使得城市的运营更加通畅,很多路人也能够享受到封闭小区的景观,那么,政府作为这一部分人的总代理,就应该通过和平协商的方式补偿相关小区业主的损失。这一过程应该是一个和平谈判的过程,而绝不是一个简单的剥夺的过程。 
特别要强调的是,有一种观点认为,可以通过修改《物权法》让政府合法地占有小区道路。这种做法本质上是剥夺而非补偿,这与改革的基本精神相背离,无异于一场革命,即便当下没有导致动荡,也会引发有关社会阶层的内心不满,而这种内心的不满日积月累,往往会以某种极端的方式爆发。因此古人有言,防民之口,甚于防川。 
改革的第二个基本原则,就是任何规则的改变不能简单回溯过去。换句话讲,我们常说的新人新办法、老人老办法的“双轨制”措施是改革的本质。英文中把这称作“老爷爷”(Grandfather)制度,就是儿子定的规矩只能管孙子,最多管到父亲本人,对爷爷是不生效的。这个原则的本质是说,涉及到既得利益者的改革,如果不能同步设计配套的补偿措施,就得“新人新办法、老人老办法”。 
这个思路在中国改革中屡试不爽,比如在高等院校,从海外聘来年轻老师的工资往往比历史上聘用的老教师高一点。但是,这些年轻老师必须要面对6年或者8年以后由于达不到相关要求而被解聘的风险,老职工则事实上变成了终身聘用,不会面临解雇风险。这就是“新人新办法、老人老办法”。按照这样的思路去改革,新人和老人都没有反对的理由。 
再回到封闭小区改革上,如果通过改变法律的方式强制打开小区,就违反了“老人老办法、新人新办法”的原则,相当于对既得利益者进行剥夺,这样的改革将遇到阻力。 
依此类推,在约束政府官员行为以及界定政府官员廉洁程度等相关改革方面,也应该贯彻这样的思路。在确定新规矩的时候,不能用新规矩判断过去行为的对错与好坏。现在制定的规矩,应该约束当下和未来的行为。 
改革的第三个原则是分头试验、因地制宜。中国经济改革的一个最基本的经验就是不一刀切,而是让各个地方因地制宜,在遵循基本的大原则情况下,分头试点,采取不同的办法具体落实。这种成功的案例包括最开始的农业领域的家庭联产承包责任制改革,后来的乡镇企业的产权改制,以及后来国家机关、事业单位和国有企业住房体制的改革。这些改革都是在一个统一大原则的前提下,分头试点、因地制宜而取得成功的。 
相反,如果一项改革规定得比较死,全国都要按同一个步伐同一个办法来进行的话,这样的改革或者很难推行下去,或者推行的效果不会太好。2008年起实行的《劳动合同法》相关的规定就显得比较僵硬,至今仍然引发各种各样的争议。在打开封闭小区改革方面,不妨由各个地方去根据具体情况灵活试点,并将试点成功的经验加以推广。这是改革和试点的第三个原则。 应该说,在改革方面,中国是全世界最有经验的国家之一,近40年的改革开放给我们留下了很多宝贵的精神财富。这些宝贵的成功经验应该坚持,在今天的改革过程中要不断地总结并加以应用,这样改革才能成功推行下去。